Introducción
El 24 de marzo de 1976 se efectuó el golpe de estado contra el débil gobierno peronista de María Estela “Isabelita” Martínez, lo que derivó en que las Fuerzas Armadas tomaran el poder y conformen la Junta Militar, provocando la dimisión de gran parte de los burócratas. En conjunto, se destituyeron a los senadores y diputados del Congreso de la Nación y se anuló al Poder Legislativo, reemplazándolo con la creación de la Comisión de Asesoramiento Legislativo, o CAL. A lo largo de este informe, veremos el funcionamiento de la Comisión, la puja de poder entre la Armada y el Ejército por el control de la misma y la sanción de numerosas leyes, muchas de las cuales siguen vigentes hasta el día de hoy y moldean a la sociedad argentina.
Los primeros años de la CAL
Al efectuarse el golpe contra “Isabelita”, una comitiva militar entró al Congreso de la Nación para tomar control del edificio ubicado en Callao y Rivadavia. Los 69 senadores y 243 diputados fueron obligados a dejar sus bancas y el Poder Legislativo fue disuelto. Pese a esto, el Gobierno militar conservó parte del personal de planta del Congreso, es decir, civiles que habían trabajado antes del golpe, los cuales tenían experiencia en el proceso de sanción de leyes, encontrándose desde taquígrafos hasta miembros encargados del mantenimiento (Guilhou, 1976). Entre las personas que se encontraban en el Congreso ese día, estaba el actual subdirector del bloque del Partido Justicialista (PJ), Ricardo Perreta, y el subdirector de archivo, Julio Pitt Villegas.
“El día del golpe fue drástico, nos encontramos con autoridades policiales en la puerta del Senado con un listado y ahí nos decían quién entraba y quién no”, relataba Perreta, a quien su ingreso le fue impedido y, luego de seis meses (en septiembre de 1976), pudo ingresar al Congreso después de ser aprobado por los militares. En ese entonces tenía 34 años, era empleado legislativo y cumplía su segundo año en el Congreso de la Nación. Perreta relata que, antes del Golpe, era asesor de la Comisión
Bicameral Investigadora Especial de Estudio Contrato Aluminio Argentino SAIC (ALUAR), donde investigaba unas acciones preferenciales que había pedido una de las anteriores dictaduras militares, la Revolución Libertadora. Pero, con la dictadura, pasó a integrar el Servicio de Asistencia Legislativa, que era el cuerpo de profesionales que asesoraba a la CAL. A su vez, continúa diciendo:
Fueron tiempos muy duros, porque lógicamente nos tenían bajo observación, cada movimiento, cada cosa que asesorábamos o hacíamos, y sentíamos que nuestra labor era en vano. [Lo más difícil] era convivir con un fuerte dolor porque teníamos compañeros que no volvían a trabajar al día siguiente y la esposa o la hermana llamaba por teléfono preguntando por ellos si habían ido a su lugar de trabajo. (Sin Fin, 2017)
Por otro lado, Julio Pitt Villegas, quien es subdirector de archivo del Senado desde 1991, ingresó al Congreso en 1973 y, en 1975, en la Cámara alta, siempre como encargado de archivo. “La CAL fue un Parlamento militar y el Senado se puso a su disposición, en lugar de sacar los cañones a la calle, discutían con un sentido militarista que nada tiene que ver con un sentido democrático”, explica. Su puesto de trabajo no cambió, pero sí su rutina:
Mi trabajo siguió exactamente igual como encargado del área de archivo pero con la dinámica propia de otra realidad, acá no entraba la documentación que antes entraba y nada quedó archivado, se llevaron todo antes de irse, de la parte legislativa acá no quedó nada.
Al repasar aquellos años, Villegas transmitió “la desazón” ante el fin de un período constitucional y lo difícil del día a día laboral. Concluyó:
Ellos tenían mucha paranoia. Un día se presentó un teniente coronel que era el Secretario General de la CAL, pidiendo que le saquemos unas cajas porque pensaba que podría haber una persona escondida que efectuara un disparo. Venían vestidos de civil y se ponían el uniforme aquí adentro (…) Una cosa es vivir la vida democrática, con los legisladores caminando por el Senado y solicitándonos información, y en ese tiempo de dictadura el Palacio Legislativo tenía el silencio monacal de la época militar. (Senado,
2016)
Luego del cierre del Congreso, la junta militar creó la Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL) y designó como presidente al vicealmirante Antonio Vañek. La Comisión se encargaba de la sanción de leyes y decretos, los cuales, debido a la falta de libertad política, no tuvieron ningún tipo de traba o problema en hacerse validar y cumplirse. Junto con esto, la Comisión funcionó como un lugar de negociación donde se podía resolver las disputas existentes entre las tres ramas de las Fuerzas Armadas.
La temprana organización de la CAL
La CAL constituyó, a su vez, una innovación institucional respecto a experiencias autoritarias previas. Si bien habían existido numerosos órganos consultivos involucrados en asuntos legislativos en la Revolución Libertadora y en la Argentina, la CAL fue el primer organismo permanente de asesoramiento legislativo en representación de las Fuerzas Armadas. Era una institución específica de las FF. AA, compuesta íntegramente por tres oficiales superiores de cada una de las ramas.
La designación de sus miembros correspondía a los canales jerárquicos de cada uno de ellos y la duración de sus mandatos dependía de la voluntad de cada una de las ramas. Los altos mandos militares de cada fuerza seleccionaban a sus representantes en la CAL y eran, en general, militares retirados, elegidos por la votación de la mayoría del alto mando.
Por lo tanto, era un órgano subordinado que mantenía dependencia jerárquica con los mandos superiores y no necesariamente con su Comandante en Jefe. Así, los integrantes de la CAL no tenían autonomía decisoria, es decir, eran meros delegados de la fuerza que representaban.
El Comandante en Jefe y los altos mandos militares impartían instrucciones que sus delegados debían seguir bajo la posibilidad de la revocabilidad inmediata del mandato. La Comisión de Asesoramiento Legislativo era, en esencia, un órgano deliberante colegislador, es decir, que concurría con otro para la formación de leyes, con dictámenes vinculantes para el Presidente, pero no así para la Junta Militar. Por un lado, su función principal consistía en seleccionar y modificar los proyectos de ley presentados por diferentes órganos del Estado (Ministerios, Presidencia, etc.) para la aprobación posterior del Presidente.
Por el otro, ella misma podía presentar y promover proyectos de ley. La CAL tenía ocho subcomisiones de trabajo, una por cada Ministerio, con un conjunto de asesores correspondientes. Estas subcomisiones estaban constituidas por:
1. Defensa Nacional y Relaciones Exteriores,
2. Interior y Justicia,
3. Cultura y Educación,
4. Bienestar Social y Trabajo,
5. Presupuesto, Hacienda y Finanzas (o Economía, Hacienda y Finanzas),
6. Agricultura,
7. Obras y Servicios Públicos,
8. Industria y Minería (Parlamentario, 2017).
Estas subcomisiones debían analizar y controlar los proyectos de ley, para librarlos de contradicciones e incoherencias, antes de que sean evaluados por el presidente. El procedimiento de sanción de las leyes era el siguiente: la iniciativa legislativa -potestad para redactar y presentar proyectos- la tenían los Ministros, los Secretarios de Estado, el Presidente, la Junta Militar y los Comandantes Generales de las tres Fuerzas. Los proyectos de ley ingresaban en la CAL, con el objetivo de ser evaluados en sesión plenaria, por dos vías: mediante la Secretaría General de la Presidencia o mediante los Comandos Generales de las Fuerzas. En primer lugar, la CAL en plenario debía clasificar a estos proyectos como “de normal curso” o “de significativa trascendencia”.
En el primer caso, el Poder Ejecutivo podía sancionarlos y promulgarlos con fuerza de ley cuando lo considerara conveniente. En cambio, si la CAL decidía denominar al proyecto de ley como de significativa trascendencia, debía ser girado a la respectiva subcomisión para su evaluación. Luego, esta subcomisión, en permanente trabajo de coordinación con la secretaría de la Presidencia y el ministerio correspondiente, formularían un dictamen provisorio que habría de ser enviado al plenario de la CAL. En esta sesión plenaria, la CAL debería producir un dictamen definitivo que sería remitido a la Presidencia.
Por su lado, el presidente podía sancionar y promulgar el proyecto de ley, tal como fue previsto en el dictamen definitivo de la sesión plenaria de la CAL, o podía introducirle vetos parciales o totales. En este último caso, se le remitiría a la Junta Militar, por un lado, el dictamen definitivo de la CAL con sus fundamentos y, por el otro, los fundamentos del desacuerdo del presidente (Directorio Legislativo, 2017).
Por otro lado, aquellos proyectos que no presentaban tal significativa trascendencia, podían ser directamente aprobados por el Poder Ejecutivo Nacional. Esto es detallado en el documento del reglamento anteriormente citado:
3.1 INTEGRACIÓN:
Estará integrada por tres Oficiales Superiores, representando a cada rama de las Fuerzas Armadas.
3.5.2. PROCEDIMIENTO DE TRABAJO:
Para sesionar la CAL será necesaria la presencia de las tres (3) Fuerzas Armadas, asumiendo el miembro más antiguo presente la representación de su Fuerza para los casos en que sea necesario resolver por votación. Las decisiones deberán ser aprobadas por mayoría absoluta. (Junta Militar, 1980)
A su vez, se destituyeron a gobernadores y legisladores, como también a miembros de la Corte Suprema de Justicia y se designaron nuevos, constituido por los abogados:
● Adolfo R. Gabrielli
● Abelardo Rossi
● Alejandro R. Caride
● Federico Videla Escalada
Todos ellos fueron designados como miembros de la Corte Suprema de Justicia el dos de abril de 1976.
El procedimiento establecido para que la Junta pudiese considerar cualquier cuestión (sea un proyecto de ley presentado por la Comisión o por uno de los Comandantes en Jefe) era complejo. En primer lugar, debía ser remitido a las Secretarías Generales de cada uno de los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, para que sean evaluados por equipos de asesores especializados con el objetivo de conciliar las posiciones divergentes antes de que la Junta trate el asunto.
Antes de que cada Secretario General emitiera un dictamen que sería enviado a su Comandante en Jefe, es decir, antes de que llegue a la Junta, las secretarías generales de cada una de las fuerzas se reunían para intentar unificar de forma definitiva las posiciones. Finalmente, las secretarías generales entregarían un dictamen al Comandante en Jefe para su posterior discusión en el plenario de la Junta (Palazzo y
Schinelli, 1976).
Leyes más importantes
La Comisión de Asesoramiento Legislativo entra en funcionamiento el 19 de abril de 1976. “Comenzaran hoy las actividades de la comisión asesora sobre legislación”, titulaba la tapa del Clarín de aquel día (Tiempo Argentino, 2017). En el lapso de los siete años que abarcó la dictadura militar se crearon 1700 leyes y 1800 decretos de los cuales 156 y 261, respectivamente, al día de hoy siguen vigentes e integran las 4449 leyes del digesto jurídico, es decir, la colección de leyes nacionales vigentes, sistematizadas y ordenadas que fueron aprobadas por el Congreso. Dichas leyes y decretos fueron pensadas, escritas y aprobadas por militares y aun en plena democracia continúan vigentes y tienen efectos concretos y cotidianos sobre la sociedad actual. Las leyes de la CAL representan una de cada diez normas que rigen a la sociedad argentina y abarcan diferentes ámbitos, tanto desde el funcionamiento de los bancos y las relaciones del Estado con la Iglesia, hasta las estructuras judiciales y aduaneras.
Entre las leyes presentadas por la CAL, que siguen vigentes hasta el día de hoy, se encuentran:
● Ley 21.382: Ley de Inversiones extranjeras, que otorgó, en 1976, beneficios a empresas foráneas al equipararlas con las de capital nacional y sin la obligación de reinvertir en el país.
● Ley 21.950: Ley de remuneración de obispos y arzobispos, establecida en el año 1979. Permite que arzobispos y obispos cobren un sueldo equivalente al 80% de la remuneración fijada para el cargo de Juez Nacional de Primera Instancia (según el artículo I de dicha ley). Asimismo, se otorgó una jubilación mínima vitalicia a los sacerdotes a partir de los cinco años de ejercicio. Esto es permitido en la ley 22.430, Jubilaciones y pensiones de sacerdotes seculares del culto católico, sancionada en el año 1981 y en la ley 22.950, para la Contribución para la formación de Clero Diocesano, aprobado 2 meses antes de la finalización del régimen militar, en 1983.
● Ley 21.526: Ley de Entidades Financieras establecida en febrero 1977 y aplicada en junio del mismo año por el apoyo de banqueros, militares y funcionales civiles. Fue aprobada en el marco de una reforma financiera y buscaba un cambio total en el sistema económico y financiero argentino, el cual, junto a la descentralización de los depósitos y la liberalización de las tasas de interés, desreguló el sector, que pasó a buscar sin límites el rédito económico para dejar de fomentar la actividad productiva. La ley provocó cambios significativos como fue la desregulación de la actividad, permitiendo a los bancos comerciales realizar “todas las operaciones que no le sean expresamente prohibidas por ley o Banco Central”. A su vez también creó un régimen de garantía total de los depósitos, que tomaron los bancos privados, con lo que permitió que el Estado se haga cargo del respaldo de los mismos en caso de quiebra.
● Ley 22.278: Ley de régimen penal de menores, establecida en agosto de 1980, constituía la ley que regía sobre los menores, permitía penar a adolescentes como si fueran adultos y encerrar a niños por debajo de la edad de imputabilidad en institutos con régimen carcelarios. La ley consistió en elevar la punibilidad de 14 a 16 años, reformando lo establecido en la ley 14.394 de diciembre de 1954, durante la segunda presidencia de Juan Domingo Perón. Esta ley se construyó bajo el paradigma del joven como “figura subversiva”.
● Ley 21.965: Ley para el personal de la policía federal, establecida el 27 de marzo de 1976, firmado por Videla y Martínez de Hoz, sufrió diferentes modificaciones durante la democracia, pero sigue vigente. A través de esta ley, se impide denunciar ilícitos por fuera de la estructura, permitiendo circuitos de financiamiento ilegal y permite que sus funcionarios porten un arma fuera de servicio (Junta Militar, 1980).
Los problemas surgidos en el funcionamiento de la Comisión y la utilización de la Junta Militar
El funcionamiento de la CAL presentó numerosos problemas, entre ellos, el enfrentamiento entre las ramas de las Fuerzas Armadas, con los consiguientes vetos y bloqueos mutuos de las iniciativas que cada uno presentaba. Por otro lado, en innumerables ocasiones, todos los plazos y mecanismos establecidos en el Estatuto y el Reglamento para la Reorganización Nacional fueron violados: Algunos de los proyectos inicialmente considerados de máxima prioridad, tales como la reglamentación de la actividad de las asociaciones profesionales, de los partidos políticos o la Ley de Obras Sociales, se anularían durante meses e incluso años, a través de censuras y prohibiciones, como lo fue en el caso de la Reglamentación de la actividad de las asociaciones profesionales (gremios y sindicatos) y en la correspondiente a los partidos políticos, donde sufrirían persecuciones y prohibiciones (derecho a huelga) y en los casos en que se emitieron dictámenes en disidencia, la Junta se ocuparía de dilatar aún más la adopción de una resolución. Por lo tanto, la Junta Militar y la Comisión de Asesoramiento Legislativo constituyeron dos canales institucionales diferentes para la participación conjunta y coordinada de la totalidad de las Fuerzas Armadas en el ejercicio del máximo poder político del Estado, de la gestión del gobierno y del sistema político militar.
Ambos órganos tenían la misma base de representatividad -las Fuerzas Armadas-, pero la Junta tenía la máxima instancia. En este sentido, como consecuencia de que los oficiales superiores de la CAL se encontraban en la Junta Militar, se podría afirmar que esta era una mera extensión de la Junta Militar, más que un órgano independiente. Aún así, podemos identificar dos funciones distintivas de la Comisión de Asesoramiento Legislativo: incorporar para el proceso de toma de decisiones las preferencias de los altos mandos militares y ejercer una regulación del orden en la cual las leyes son tratadas. Sin embargo, la CAL también cumplía una función adicional: como una institución que colocó más personal militar en el gobierno y se encontró dividida entre los servicios, profundizando la dispersión de la autoridad a lo largo de las líneas de servicio ya que la CAL procesó las demandas y la voluntad política de las Fuerzas Armadas, en particular del alto mando militar, en la administración del gobierno y en el proceso legislativo (Arceneaux, 2014).
La victoria de Alfonsín y el fin del proceso
La vuelta de la democracia trajo el debate sobre la validez de las leyes dictadas por el Proceso de Reorganización Nacional. La discusión comenzó en septiembre de 1983, cuando Bignone anunció la sanción de la Ley de Pacificación Nacional 22.924, que luego sería conocida como la Ley de Autoamnistía, debido a su intento de evitar que los altos mandos militares sean juzgados por las instituciones democráticas. El futuro presidente de la nación, Raúl Alfonsín, se pronunció en contra de esa norma y su derogación constituyó una de sus promesas de campaña electoral. Por otro lado, el candidato del Partido Justicialista, Ítalo Luder, criticaba, al igual que Alfonsín, la ley, pero la consideraba jurídicamente válida. Luego de la victoria de la UCR el 10 de diciembre de 1983, el primer proyecto de ley destinado al nuevo Congreso democrático fue la derogación de dicha Ley de Autoamnistía. Doce días después, el 22 de diciembre, los legisladores aprobaron la medida y una semana después, se publicó el Boletín
Oficial número 23.040/83, anunciando su derogación. En su mensaje dictado en el
Congreso, establecía que
debía derogarse y declararse nula la ley de facto llamada de Pacificación o de Amnistía y a su vez que la norma de facto no goza de la presunción de legitimidad que beneficia a las de origen democrático y su validez precaria queda cancelada cuando su contenido es inicuo. (Novaro & Palermo, 2003)
Sancionada esta ley, se dió paso al Juicio de las Juntas en 1985, un año antes de sancionar la ley 23.077 de Defensa de la Democracia, donde se anuló una serie de artículos y leyes relacionadas con la represión y el terrorismo de estado, eliminando el Código Penal Argentino que autorizaba la pena de muerte y la posibilidad de que los tribunales militares procesaran a civiles. En cuanto a la Corte Suprema, se renovó completamente luego del regreso democrático y se tendió a una postura orientada a la validez de las normas y actos dictados en el proceso, donde se buscaba que el gobierno constitucionalmente elegido reconozca y analice lo sucedido durante el golpe.
Conclusiones
Por un lado, la CAL constituyó un modo de regulación del modo de vida de la sociedad argentina bajo la mirada de los militares a lo largo de las diferentes juntas del Proceso. Esto puede verse con algunas de las leyes anteriormente citadas: ley 22.278, en donde se intentó elevar la punibilidad para encarcelar a una mayor cantidad de jóvenes pertenecientes a movimientos políticos contrarios a la dictadura, o la ley 21.950, que incrementó las pensiones y jubilaciones de arzobispos. La primera intentó disminuir y controlar el accionar de guerrillas -principalmente Montoneros- y, a su vez, eliminar todo intento de movimiento político y democrático que podría suponer un problema para la Junta Militar, anulando en conjunto el derecho de huelga y provocando q ue todo intento de manifestación política sea vista como un delito y, por ende, se permitiera el encarcelamiento de manifestantes. Otras de las medidas que permitieron esto fueron la intervención de los diferentes gremios y sindicatos de trabajadores a través de dos leyes, la Ley de Asociaciones Profesionales, que delimitó la cantidad de delegados de fábrica y la Ley de Prescindibilidad, donde se autorizó el despido de cualquier empleado de la administración pública.
Por el otro, dentro de la CAL existió una manipulación por parte de una de las ramas de las fuerzas con el fin de imponerse sobre las otras dos, siendo el principal mecanismo el veto a las propuestas. De esta forma, se buscaba limitar tanto la personalización del Proceso en un individuo como la subordinación del mismo a la hegemonía del Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea –pero centralmente la Marina–, presionaron para evitar que el sistema político estuviese controlado por el Ejército. A su vez, la renovación de los miembros de la Junta cada tres años debía impedir también la hegemonía de algunos de los Comandantes Generales sobre su fuerza (igual función cumplía que la presidencia de la Junta sea rotativa). Todos estos cambios de liderazgo en la Presidencia y en cada una de las armas, tuvieron un impacto en las divisiones del régimen.
Fuentes bibliográficas
Guilhou Pérez Dardo, (1976) El nuevo orden jurídico político instaurado el 24 de marzo de 1976: Mendoza, Idearium.
Novaro Marcos y Palermo Vicente, (2003) La Dictadura Militar 1976/1983 Del golpe de estado a la restauración democrática: Buenos Aires, Paidós.
Palazzo Luis Eugenio y Schinelli Carlos Guillermo, (1976) Las normas constitucionales del Proceso de Reorganización Nacional: Buenos Aires, Víctor P. de Zavalía.
Arceneaux Craig, (2014), Institutional Design, Military Rule, and Regime Transition in Argentina 1976–1983: Columbus, Ohio State University Press.
Junta Militar, (1980), Reglamento para el funcionamiento de la junta militar, poder ejecutivo y comisión de asesoramiento legislativo (CAL).
Sin Fin. (2017). Las Leyes de la Dictadura, de Memoria Abierta Sitio web: http://www.lasleyesdeladictadura.com.ar/
Honorable Senado de la Nación Argentina. (2016). 40 AÑOS DEL GOLPE / EL PARLAMENTO DE LA DICTADURA, de Senado Argentina Sitio web: https://www.senado.gob.ar/prensa/13671/noticias
Directorio Legislativo. (2017). El brazo legislativo de la Junta Militar de 1976, de
Directorio Legislativo Sitio web:
Tiempo Argentino. (2017). Un congreso militar para dictar las leyes que necesitaba la Junta, de Tiempo Argentino Sitio web:
Parlamentario. (2017). El brazo legislativo de la Junta Militar de 1976, de
Parlamentario Sitio web: https://www.parlamentario.com/2017/03/24/el-brazo-legislativo-de-la-junta-militar-de-1